miércoles, 22 de octubre de 2014

Alcance de las competencias externas exclusivas de la UE en materia de Derecho internacional privado

En la progresiva unificación del DIPr en el seno de la UE la dimensión externa, es decir la relativa a la celebración de convenios internacionales, constituye un elemento fundamental, habida cuenta de la importancia de las fuentes internacionales en la regulación de este sector del ordenamiento. Precisamente, esta importancia se vincula con la intensidad con la que se ha venido planteando el conflicto entre, de una parte, la Comisión y el Parlamento Europeo y, de otra, los Estados Miembros (casi todos) y el Consejo, en lo relativo a la delimitación de competencias entre la Unión y los Estados miembros para la celebración de convenios internacionales en esta materia. El Dictamen 1/13 del Tribunal de Justicia, de 14 de octubre de 2014, representa la última aportación del Tribunal en este ámbito, al hilo de la competencia para la aceptación de la adhesión de terceros países al Convenio de La Haya de 1980 sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores (en adelante, CHSIM). El nuevo Dictamen ha venido sustancialmente a reafirmar la línea marcada por el Tribunal en su ya célebre Dictamen 1/03, de 7 de febrero de 2006, a favor de un amplio alcance de la competencia externa exclusiva de la Unión, que contribuye a reforzar la unificación del DIPr en la UE y a limitar cada vez más la actividad de los Estados miembros en este sector.


Origen del conflicto que el Tribunal aborda en este Dictamen fue la presentación por la Comisión al Consejo de unas propuestas de decisiones que facultaban a los Estados miembros para depositar las declaraciones de aceptación de la adhesión al CHSIM relativas a ocho Estados terceros. Este proceder de la Comisión obedecía a su criterio de que el CHSIM, tras la adopción por la Unión del Reglamento 2201/2003 o Reglamento Bruselas IIbis, se halla comprendido en el ámbito de las competencias externas exclusivas de la Unión. Debe tenerse en cuenta que a falta de disposiciones específicas apropiadas sobre Organizaciones Regionales de Integración Económica en un convenio (de lo que aportan buenos ejemplos los convenios más recientes de la Conferencia de La Haya), únicamente los Estados soberanos pueden normalmente ser parte de un convenio, de modo que en tales circunstancias la UE no puede firmar, ratificar o adherirse a un convenio internacional, incluso aunque éste se halle comprendido total o parcialmente en el ámbito de exclusiva competencia de la Unión. En situaciones de ese tipo la UE necesita recurrir a la adopción de una Decisión que autoriza, por vía de excepción, a los Estados miembros a firmar, ratificar o adherirse en interés de la Unión al convenio de que se trate. En este caso el Consejo se opuso a las propuestas de la Comisión al considerar que la Unión no dispone de una competencia externa exclusiva en el ámbito del CHSIM. Según las alegaciones presentadas ante el Tribunal, el criterio del Consejo se basaba, entre otros argumentos, en que la aceptación de la adhesión se refiere a la cooperación con las autoridades centrales de Estados terceros, a diferencia del Reglamento que sólo regula la cooperación entre las autoridades centrales de los Estados miembros.
Entre las aportaciones del Dictamen 1/13 algunas desbordan el ámbito del DIPr, en la medida en que son relevantes para la interpretación con carácter general del artículo 3.2 TFUE, sobre la competencia exclusiva de la Unión, o del artículo 218.11 TFUE, que establece la posibilidad de solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia sobre “la compatibilidad con los Tratados de cualquier acuerdo previsto”, como hizo en el presente caso la Comisión. Con respecto a este último, el Tribunal realiza una interpretación amplia de la categoría “acuerdo previsto”. En concreto, considera que como la declaración de aceptación de la adhesión depositada por un Estado miembro es un elemento constitutivo de un acuerdo internacional celebrado con un Estado tercero, está incluida en el concepto de «acuerdo» (ap. 42), incluso si se trata de un acuerdo del que la Unión no puede pasar formalmente a ser parte (típicamente por no contemplar el acuerdo la participación de Organizaciones Regionales de Integración Económica) pues en ese caso la competencia de la Unión puede ser ejercida a través de los Estados miembros (ap. 44), por ejemplo mediante la adopción de decisiones como las controvertidas en este asunto. 
       Por otra parte, en relación con la interpretación del artículo 3.2 TFUE y el alcance en general de la competencias exclusivas internas de la Unión reviste especial interés la confirmación por parte del Tribunal de que pese a que el texto de ese artículo, que fundamentalmente codificó la jurisprudencia previa del Tribunal de Justicia, no lo mencione, debe entenderse que para apreciar si un acuerdo internacional puede “afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas” –lo que resulta determinante de la competencia exclusiva externa de la Unión- continúa siendo un elemento pertinente el que el acuerdo en cuestión pertenezca a un ámbito ya cubierto en gran medida por normas comunes (ap. 73). En el presente caso, el Tribunal tras poner en relación el contenido del CHSIM con el Reglamento Bruselas II bis, constata que las disposiciones de este último sobre los procedimientos de restitución de menores –especialmente de su art. 11- forman “un conjunto normativo indivisible” con el CHSIM (ap. 78), al tiempo que el Reglamento también establece normas análogas a las del CHSIM con respecto al derecho de visita. Por lo tanto, concluye que el CHSIM “debe considerarse cubierto en su conjunto por las normas de la Unión” (ap. 83). Que en caso de no ser competencia exclusiva de la Unión existe el riesgo de que las normas del Reglamento Bruselas II bis se vean afectadas por declaraciones de aceptación de la adhesión al CHSIM dispares por parte de los Estados miembros el Tribunal lo considera como algo que resulta claro en la medida en que podría menoscabar la aplicación uniforme del Reglamento en las situaciones de sustracción internacional de un menor que afecten a un Estado tercero y a dos Estados miembros, sólo uno de los cuales hubiera aceptado la adhesión de ese Estado tercero (ap. 89).
      En definitiva, el nuevo Dictamen viene a confirmar la tendencia a una interpretación amplia de las competencias exclusivas externas en materia de DIPr manifestada ya por el Tribunal en su Dictamen 1/03. Este enfoque amplio tiene la virtud de favorecer la coherencia de cara a la futura evolución del DIPr de la UE, pero a la luz de las carencias en esa evolución también genera dudas. En particular, la competencia exclusiva externa de la UE en amplios sectores del DIPr, que priva a los Estados de concluir convenios, no se ha visto correspondida en estos años con progresos en la actividad de la Unión acordes con la importancia de las fuentes internacionales en los sistemas de DIPr. Basta pensar, por ejemplo, en el ámbito de los tradicionales convenios bilaterales sobre reconocimiento y ejecución de resoluciones extranjeras. Es este un sector en el que una interpretación amplia de la competencia externa exclusiva puede llevar a entender que tales convenios concluidos con terceros Estados generan el riesgo de afectar, por ejemplo, al Reglamento Bruselas I en la medida en que el reconocimiento de una resolución de un tercer Estado en las materias que ese Reglamento abarca puede obstaculizar la eficacia de una resolución de un Estado miembro con base en el Reglamento. Sin embargo, se trata de un sector en el que la falta de logros por parte de la UE en la conclusión de convenios internacionales –en particular, bilaterales- contrasta con la tradicional actividad previa de muchos Estados como España. Esa falta de logros internacionales, unida a la ausencia en los instrumentos de la Unión de normas comunes sobre la eficacia de las resoluciones de terceros Estados (lo que podría ser utilizado –tal vez sin éxito habida cuenta de la interpretación amplia reseñada- para cuestionar el carácter exclusivo de la competencia), nos deja un panorama normativo claramente mejorable. Eso sí, mejorable a través de convenios internacionales sólo por las instituciones de la UE.